Nhận diện thách thức an ninh biển với Đông Nam Á
Theo các học giả khu vực, có bốn thách thức với Đông Nam Á về an ninh biển: (i) Trung Quốc là nhân tố gây bất ổn chính tại Biển Đông; (ii) Đông Nam Á còn nhiều hạn chế trong năng lực biển; (iii) Đông Nam Á không có chung nhận thức về vấn đề Biển Đông; và (iv) các nước Đông Nam Á chịu sức ép từ cạnh tranh nước lớn.
Cuối tháng 6 và đầu tháng 7/2021, một số tọa đàm về an ninh biển tại khu vực Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương đã được tổ chức, trong đó có webinar “Biển Đông: Thách thức, cơ hội và triển vọng hợp tác” (của Viện Nghiên cứu quốc tế và chiến lược Malaysia (ISIS) và Đại sứ quán Mỹ tại Malaysia) và webinar “An ninh biển tại Đông Nam Á: Vấn đề, viễn cảnh và thách thức với hợp tác” (của Diễn đàn Thái Bình Dương).Các tọa đàm quy tụ nhiều diễn giả nổi tiếng trong khu vực như Collin Koh, (Trường S. Rajaratnam, Singapore), Blake Herzinger (Diễn đàn Thái Bình Dương), Satu Limaye (Trung tâm Đông – Tây), Ivy Kwek Ai Wei (Viện Nghiên cứu phát triển xã hội Malaysia) và Shahriman Lockman (ISIS Malaysia). Nội dung nổi bật của các tọa đàm như sau:Những thách thức về an ninh biểnCác diễn giả nêu ra một số thách thức với Đông Nam Á về an ninh biển.
Thứ nhất, các diễn giả cho rằng Trung Quốc là nhân tố gây bất ổn chính tại Biển Đông. Satu nhấn mạnh, nghĩa vụ duy trì hoà bình Biển Đông là của tất cả các nước nhưng trách nhiệm về các hành động gây bất ổn trên hết thuộc về Trung Quốc vì: (i) yêu sách Đường lưỡi bò mang tính gây hấn và không có cơ sở pháp lý; (ii) Luật hải cảnh Trung Quốc 2021 gây ra nhiều quan ngại; (iii) Trung Quốc có nhiều “hành xử hung hăng”. Chia sẻ quan điểm này, Ivy Kwek nhận định vấn đề Biển Đông tuy không mới nhưng ngày càng gặp nhiều thách thức phức tạp hơn khi Trung Quốc tăng cường thể hiện sức mạnh.
Bổ sung ý kiến trên, nhiều ý kiến đánh giá các nước ngoài Trung Quốc cũng góp phần gia tăng căng thẳng. Herzinger cho rằng Trung Quốc là nước cải tạo, quân sự hóa các thực tế trên biển và đánh bắt cá trái phép với quy mô lớn nhất nhưng những nước khác cũng tiến hành các hoạt động này. Tuy nhiên, Satu phản bác các lập luận này và cho rằng các nước yêu sách ngoài Trung Quốc được bảo vệ quyền và lợi ích trong vùng EEZ hợp pháp của mình, đều nỗ lực không làm tình hình phức tạp hơn và đều tránh gây hấn không cần thiết với Trung Quốc.
Thứ hai, Đông Nam Á còn nhiều hạn chế trong năng lực biển. Herzinger chỉ ra đặc điểm của các thách thức an ninh biển khu vực là: (i) tính liên kết cao của biển khiến các vấn đề quốc gia dễ trở thành vấn đề xuyên quốc gia, ví dụ như buôn lậu, buôn người hay cướp biển…; và (ii) các vấn đề an ninh phi truyền thống thực chất là các vấn đề truyền thống với khu vực, ví dụ như biến đổi khí hậu hay tội phạm môi trường…
Thêm vào đó, trong bối cảnh COVID-19, các nước chịu nhiều áp lực về nguồn lực hơn do phải dồn tài nguyên cho công tác kiểm soát dịch bệnh và phục hồi kinh tế. Ưu tiên này sẽ ảnh hưởng đến việc duy trì hiện diện cũng như huấn luyện và hiện đại hóa các lực lượng trên biển của Đông Nam Á. Collin Koh dự đoán, do ảnh hưởng của đại dịch, việc mua bán khí tài của Đông Nam Á sẽ giảm trong thời gian tới.
Ngoài ra, Koh nhấn mạnh khác biệt về năng lực biển giữa các nước Đông Nam Á: các nước ven biển có nhiều tàu cỡ nhỏ để thực hiện các hoạt động gần bờ nhưng thường xuyên thiếu các tàu tuần dương cỡ lớn để thực hiện các nhiệm vụ chuyên biệt và ở phạm vi rộng.
Tuy nhiên, Koh cũng cảnh báo rằng truyền thông thường có cái nhìn sai lệch về năng lực của Đông Nam Á, mô tả các nước này là nhỏ bé, yếu đuối và dễ bị áp đảo. Koh cho rằng các nước Đông Nam Á thường tránh “ngoại giao loa phóng thanh” (megaphone diplomacy) nên những gì các nước làm trên thực địa thường không được phản ánh đầy đủ trên truyền thông. Nhiều nước Đông Nam Á vẫn sẵn sàng chống lại thách thức từ Trung Quốc nếu cần thiết.
Thứ ba, Đông Nam Á không có chung nhận thức về vấn đề Biển Đông. Koh cho rằng tranh chấp Biển Đông chỉ là một trong nhiều vấn đề và do đó, ASEAN chưa thống nhất về tầm quan trọng của Biển Đông. Herzinger bổ sung, Đông Nam Á không có chung đánh giá về mối đe dọa từ Trung Quốc. Do vậy, Satu nhận định ASEAN ngày càng mất đi vai trò trong quản lý tranh chấp Biển Đông và bày tỏ nghi ngại về tiến trình COC. Ivy chia sẻ quan ngại này và cho rằng ASEAN dựa vào các cơ chế tiểu đa phương để giải quyết một số vấn đề cụ thể. Theo Shahriman, COC sẽ khó đạt được kết quả thực chất nếu không tổ chức được các cuộc họp trực tiếp. Mặc dù có nhiều khác biệt, theo Koh, một điểm chung là các nước tranh chấp đều nhận thức được giá trị về chính trị nội bộ khi thúc đẩy yêu sách Biển Đông. Nhiều lãnh đạo khu vực dùng mục tiêu bảo vệ biển đảo để duy trì tính chính danh của mình và chính quyền đối với người dân.
Cuối cùng, các nước Đông Nam Á chịu sức ép từ cạnh tranh nước lớn. Ivy cho rằng sức ép một phần đến từ việc khu vực ngày càng được cộng đồng quốc tế quan tâm, đặc biệt là Mỹ. Herzinger chỉ ra rằng Mỹ có xu hướng coi tất cả các mối đe dọa về an ninh biển tại khu vực đều liên quan đến Trung Quốc trong khi thực tế không phải như vậy. Dù Mỹ tuyên bố không muốn các nước Đông Nam Á phải chọn bên nhưng việc mô tả tình hình như trên sẽ càng đẩy Đông Nam Á vào thế khó xử. Mỹ cũng khó có thể thu hút được ủng hộ từ các nước Đông Nam Á do các nước này không thể tránh khỏi mối quan hệ với Trung Quốc.
Về phía Trung Quốc, một mặt, Koh cho rằng Trung Quốc tự tin với năng lực của mình, tự cho rằng mình đã đến ngưỡng mà ASEAN sẽ không thể có hành động đáng kể nào chống lại (cách mô tả sức mạnh Đông Nam Á trên truyền thông nói trên cũng củng cố quan điểm này).
Mặt khác, theo Herzinger, Trung Quốc cũng quá thận trọng với hợp tác của Đông Nam Á với Mỹ và cho rằng quan hệ này là cần phải được đối trọng. Điều này khiến Đông Nam Á gặp khó khăn khi hợp tác với các nước ngoài khối. Đồng tình với ý kiến này, Ivy cho rằng Trung Quốc ngày càng cảm thấy bất an khi bị coi là đối thủ chiến lược của Mỹ, dẫn đến tình trạng mất lòng tin ngày càng gia tăng. Các bên do đó dễ rơi vào vòng xoáy hành động và phản ứng, nguy cơ tính toán sai lầm và có những bước đi sai trên thực địa cũng tăng theo.
Về chính sách của Malaysia tại Biển ĐôngTheo Thomas Daniel, Nghiên cứu viên cao cấp của Viện ISIS, Biển Đông là một trong các vấn đề chiến lược nhưng cũng dễ tổn thương nhất của Malaysia liên quan đến biển. Malaysia cũng nhìn nhận rằng vấn đề Biển Đông đang ngày càng bị quốc tế hoá do cạnh tranh nước lớn tại vùng biển này gia tăng. Về “lằn ranh đỏ” trên Biển Đông của Malayisa, Ivy cho rằng hiện Malaysia chưa thống nhất quan điểm nội bộ và chưa có cách tiếp cận toàn Chính phủ với vấn đề này. Satu cho rằng chính sách Biển Đông của Malaysia vẫn còn là câu đố chưa có lời giải đáp, không rõ nội hàm “lằn ranh đỏ” là gì. Shahriman cho rằng, khi xuất hiện cái gọi là “lằn ranh đỏ”, nhận thức của Malaysia trong vấn đề Biển Đông sẽ thay đổi hoàn toàn. Đó có thể là khi Trung Quốc tìm cách chặn các hoạt động về dầu khí của Malayisa trên thực địa bằng vũ lực.Shahriman cũng cho biết cạnh tranh nước lớn cũng đẩy Malaysia vào thế khó.
Shahriman hiểu nội bộ Mỹ đôi lúc rất thất vọng trước cách hành xử khá nhún nhường của Malaysia trên Biển Đông và hy vọng Malaysia có thể mạnh mẽ hơn trong việc chống trả với Trung Quốc. Mỹ đã hỗ trợ quân sự cho Malaysia khoảng 230 triệu đô-la trong vòng 5 năm. Trong khi đó, Malaysia vẫn luôn phải tính đến những lợi ích trong quan hệ thương mại với Trung Quốc, nhất là khi Trung Quốc gần đây hỗ trợ Malaysia trong phục hồi kinh tế sau đại dịch.
Về dầu khí, Satu nhận định đây không phải chỉ là một yếu tố trong tranh chấp: các nước yêu sách đề cao bảo vệ lãnh thổ và quyền lợi hơn là tiếp cận nguồn dầu khí; Trung Quốc không cần dầu khí ở Biển Đông và sẽ ít phụ thuộc vào tài nguyên này trong tương lai, dầu khí chỉ là công cụ để khẳng định yêu sách quyền lịch sử. Tuy nhiên, Shahriman chia sẻ dầu khí luôn là ưu tiên của Malaysia.Kiến nghị đối với các nước khu vựcCác học giả đưa ra một số đề xuất cho Đông Nam Á.
Thứ nhất, cách tiếp cận chính là tự lực tự cường. Các nước ven biển nên tiếp tục củng cố lực lượng chấp pháp, tiến hành tuần tra, coi chấp pháp biển là trách nhiệm cá nhân của nước mình, đồng thời hợp tác với các lực lượng bên ngoài ở các lĩnh vực khác gồm xây dựng năng lực và chia sẻ thông tin. Theo Ivy, Đông Nam Á nên nhấn mạnh thông điệp này để tránh tình trạng các nước lớn diễn giải hành động hay không hành động của các nước nhỏ là chọn bên.
Thứ hai, hợp tác giữa Đông Nam Á và Trung Quốc là điều cần thiết. Theo Herzinger, hải quân Trung Quốc sẽ luôn hiện diện ở khu vực bất kể tình hình chính trị và thực địa có diễn biến thế nào. Do đó, Trung Quốc và các nước khu vực cần có phương án liên lạc và điều phối hoạt động để tránh xảy ra xung đột cũng như hợp tác cùng Trung Quốc nhằm đối phó với các tình huống khẩn cấp, đặc biệt là với lực lượng hải cảnh. Ngoài ra, theo hai học giả, chính Trung Quốc cũng coi hợp tác với Đông Nam Á là điều tự nhiên bơi: (i) nếu Đông Nam Á hợp tác với Mỹ cả về kinh tế lẫn an ninh, không có lý do gì Đông Nam Á không làm điều tương tự với Trung Quốc, nhất là khi hai bên đã có sẵn nhiều kênh hợp tác về kinh tế; và (ii) Trung Quốc muốn thể hiện với thế giới rằng mình vừa kiểm soát, vừa phối hợp được với Đông Nam Á. Tuy nhiên, để hợp tác thuận lợi, hai bên phải vượt qua được trở ngại như khác biệt trong tổ chức và quy trình chỉ huy của các lực lượng cũng như khủng hoảng trên thực địa.
Riêng về COC, Herzinger cho rằng dù sẽ không được gì từ đàm phán vì Trung Quốc không tham gia theo hướng xây dựng, Đông Nam Á vẫn nên duy trì quá trình này để thể hiện rằng mình có nỗ lực hợp tác giải quyết vấn đề. Ivy nhận định, trong khi chờ đợi COC, ASEAN và Trung Quốc có thể song song xúc tiến hợp tác trong một số lĩnh vực phi truyền thống và ít nhạy cảm như bảo vệ môi trường hay nghiên cứu khoa học trong khi COC hoàn tất. Tuy nhiên, Shahriman cho rằng hợp tác trong những vấn đề không nhạy cảm cũng rất khó khăn do tranh chấp và do đó, các luật sư sẽ chỉ rõ những khu vực nào các nước thể hợp tác trong từng lĩnh vực.
Thứ ba, Đông Nam Á cần mở rộng hợp tác biển với các nước trung cường. Koh gợi ý Úc và Nhật vì đây là hai nước có hiện diện lâu dài tại Đông Nam Á. Vai trò của Úc xoay quanh mảng đào tạo và chia sẻ thông tin và Koh mong rằng, trong tương lai, Úc sẽ đảm nhiệm thêm vai trò cung cấp tàu chấp pháp và tuần tra cho các nước Đông Nam Á, giống như đã làm với các đảo quốc Thái Bình Dương. Đối với Nhật, đây là nước đầu tư lâu năm cho các nước Đông Nam Á. Dù hợp tác với ai, Đông Nam Á cũng cần thiết lập phương án điều phối để tránh chồng lấn vai trò của các đối tác.
Herzinger liệt kê thêm Anh và Pháp – hai nước có lãnh thổ trong khu vực nhưng hiện diện tại Đông Nam Á vẫn còn giới hạn. Đặc biệt, Herzinger nhắc đến Nga vì: (i) Nga có lợi ích riêng trong khu vực, cục diện ở Đông Nam Á là thế ba bên Nga – Trung – Đông Nam Á; và (ii) trên thực tế, Nga không hợp tác với Trung Quốc tại Đông Nam Á nhưng vẫn cấp tàu ngầm Kilo cho Việt Nam. Tuy nhiên, Nga cố ý không chia sẻ với các nước Đông Nam Á thông tin về những gì xảy ra trong Vùng EEZ của mình – điều có lợi cho Trung Quốc.
Thứ tư, Đông Nam Á cần chống lại “chiến thuật vùng xám” của Trung Quốc. Herzinger cho rằng chiến thuật này được thiết kế để không quốc gia nào chống lại hoàn toàn được. Do đó, phương án tốt nhất là nâng cao nhận thức và minh bạch hóa những diễn biến ở Biển Đông. Các nước khu vực có thể làm điều này bằng cách thể hiện thái độ phản đối những hành động phi pháp của Trung Quốc thông qua các hành động như tham gia FONOP.
Trái lại, theo Koh, nếu lực lượng hàng hải các bên tuân theo những nguyên tắc nhất định, việc chống lại vi phạm của Trung Quốc sẽ không khó. Ngoài ra, Koh chú trọng yếu tố thực dụng, cho rằng các nước phải luôn thực thì quyền chấp pháp cho dù bên vi phạm là tàu cá hay tàu dân quân. Koh bổ sung rằng những nỗ lực chống lại chiến thuật vùng xám trên thực địa phải được hỗ trợ bởi các hoạt động ngoại giao (lên án và phản đối những hành vi vi phạm luật quốc tế) và các kênh giải quyết khủng hoảng.
Bên cạnh đó, các học giả cũng đưa ra kiến nghị cho các bên liên quan khác. Mỹ cần thay đổi cách hỗ trợ Đông Nam Á. Theo đó Mỹ cần: (i) giúp Đông Nam Á phục hồi kinh tế, giảm lệ thuộc vào Trung Quốc nhằm gửi thông điệp rằng Trung Quốc không kiểm soát được Đông Nam Á, tập trung vào kinh tế thay vì tư tưởng; (ii) thiết kế các phương án hợp tác riêng cho từng nước vì các nước có cách tiếp cận an ninh biển và năng lực biển khác nhau; (iii) không thúc đẩy NATO thứ hai ở khu vực vì Đông Nam Á không muốn điều này; và (iv) đẩy mạnh hoạt động xây dựng năng lực, đặc biệt là năng lực nhận thức biển (MDA), cho các lực lượng chấp pháp cũng như các nhóm địa phương trong khu vực.
Về Malaysia, ngoài các kiến nghị trên, Ivy cho rằng Malaysia cần một chính sách Biển Đông sáng tạo hơn, cụ thể là Malaysia không nên lo sợ tăng cường quan hệ với Mỹ. Theo Satu, việc Mỹ không thay đổi căn bản chính sách tại Biển Đông và sẽ tiếp tục sử dụng các công cụ pháp lý, ngoại giao và hỗ trợ năng lực cho các nước là nhân tố quan trọng mà các nước khu vực, bao gồm Malaysia, cần xem xét trong quan hệ song phương. Trên thực địa, hai bên có thể thực hiện tuần tra, tập trận song – đa phương. Tổng thể quan hệ Mỹ – Malaysia cũng cần được củng cố, dựa trên nền tảng đối tác chiến lược toàn diện đã được thiết lập.
Một vài suy ngẫmCác học giả đều nhấn mạnh tầm quan trọng của hợp tác với Trung Quốc. Do đó, nếu muốn được Đông Nam Á ủng hộ, Mỹ cần tránh mô tả hợp tác với Mỹ đồng nghĩa với việc chống lại Trung Quốc, nhấn mạnh hợp tác riêng với từng nước thay vì gộp chung các nước Đông Nam Á vào cùng một khuôn khổ đối trọng với Trung Quốc. Điều này cũng thể hiện mức độ trân trọng và hiểu biết của Mỹ về khu vực.Ngoài ra, việc tăng cường hợp tác giữa Đông Nam Á và các nước trung cường có thể gặp nhiều thuận lợi trong bối cảnh hiện nay khi các nước trung cường đang ngày một quan tâm đến khu vực Ấn Độ Dương – Thái Bình Dương nói chung và Biển Đông nói riêng. Chiến lược của các nước như Anh, Đức, Pháp, Nhật, Úc… tại khu vực đều nhấn mạnh ủng hộ với vai trò của ASEAN trong khu vực. Anh sau khi rời khỏi EU cũng đang theo đuổi mục tiêu trở thành Đối tác Đối thoại của ASEAN.
Bên cạnh đó, các học giả có nhấn một ý mới là vai trò của Nga tại khu vực Đông Nam Á. Từ trước tới giờ, Nga không chú trọng quá nhiều tới Biển Đông. Biển Đông vẫn xếp sau các khu vực ưu tiên truyền thống và Nga không đủ mạnh để dàn trải nguồn lực. Dù tuyên bố trung lập, thái độ của Nga rất khó đoán. Nga từng ngỏ ý ủng hộ Trung Quốc khi cho rằng Phán quyết Biển Đông 2016 không công bằng và tranh chấp Biển Đông không nên bị quốc tế hóa. Trong khi đó, Nga vẫn duy trì hoạt động của các công ty dầu khí tại Biển Đông với Việt Nam… Do vậy, khả năng các nước Đông Nam Á “lôi kéo” được Nga trong vấn đề an ninh biển vẫn còn cần xem xét.
Các biện pháp đối phó với “chiến thuật vùng xám” của Trung Quốc mà các học giả nêu ra đều thiên về phía Đông Nam Á và khó khả thi bởi các nước này lo ngại sự “trả đũa” từ phía Trung Quốc. Mỹ và các nước “trung cường” có không gian nhiều nhất để thực hiện các hoạt động tuyên truyền về diễn biến thực địa hay động thái tại vùng xám của Trung Quốc. Vụ tàu Trung Quốc tập kết tại Đá Ba Đầu tháng 3/2021 là minh chứng rõ cho thấy khả năng tuyên truyền của Mỹ và các nước trung cường.
Cuối cùng, về chính sách của Malaysia, “lằn ranh đỏ” trong chính sách Biển Đông của Malaysia có thể là về vấn đề dầu khí. Trong khi đó, các học giả chia sẻ quan điểm rằng dầu khí chỉ là khía cạnh nhỏ trong vấn đề Biển Đông (cốt lõi vẫn là các mục tiêu chính trị). Mâu thuẫn này có thể khiến Malaysia gặp khó khăn trong việc tập hợp sự ủng hộ đối với chính sách Biển Đông của Malaysia.
- HĐ-TA-LL.
